Mer om RRV



Home


Hur unik är den svenska förvaltningsmodellen?

Stefan Lindström, avdelningsdirektör i statsförvaltningen, f d bitr sekr i Förvaltningspolitiska kommissionen, fil dr i statsvetenskap
på SvD Brännpunkt 1999-09-29

"När något går galet, och det gör det emellanåt, kan det krävas gedigna utredningsinsatser för att avgöra vem som sagt vad och när."

I moderna demokratier skall det råda en grundläggande makt- och arbetsfördelning mellan politik och förvaltning. Enkelt uttryckt innebär denna fördelning att det är politikerna som fattar de viktiga besluten och förvaltningen som verkställer dem.

Politikernas förmåga att styra liksom förvaltningens att verkställa är en förutsättning för att demokratin skall fungera. Hur detta kan utformas rent praktiskt finns det många exempel på. Det finns knappast två demokratiska system som är lika.

Ett nav i diskussionen om hur regeringen styr den statliga förvaltningen har länge varit föreställningen att Sverige är unikt i ett internationellt perspektiv. Det unika handlar i korthet om att vi har självständiga ämbetsverk under regeringen och att departementen är små. Det går med andra ord en organisatorisk gräns mellan departement och verk. Sverige har heller inte ministerstyre. Denna "svenska modell" skall då jämföras med länder där förvaltningen ingår i departementen.

Översatt till svenska förhållanden skulle det innebära att myndigheter som Riksskatteverket var en del av finansdepartementet. I sådana system anses också enskilda ministrar ha ett direkt ansvar för verksamheten inom det egna området.

Att den här modellen ger en riktig bild av verkligheten har flera gånger ifrågasatts, helt eller delvis. För snart 20 år sedan beskrev Förvaltningsutredningen föreställningen att myndigheterna var självständiga och att regeringen inte fick lägga sig i deras arbete närmast som ett överspelat om än seglivat konstitutionellt missförstånd som röjts ur vägen av den nya regeringsformen.

Senare har denna regeringsform i sin tur kritiserats för att vara mer än lovligt knapphändig när det gäller regeringens styrning av förvaltningen. Där står i princip bara att "regeringen styr riket", ett påstående värt att fundera över.

Men föreställningen om den svenska särarten lever vidare. Problemet är emellertid inte att denna föreställning skulle vara helt falsk. Det är den inte. Men den skymmer viktiga utvecklingstendenser.

För det första har de länder vi brukat jämföra oss med förändrats, och omfattningen av deras "ministerstyre" har ofta överdrivits (se exempelvis Ministern och makten av Anders Lindbom SOU 1997:54). Ministrars befälsrätt i andra länder är inte oinskränkt och där har också skapats myndigheter som kan jämföras med våra ämbetsverk. Föreställningen om den svenska modellens särart har därmed inte bara fördunklat förståelsen för den egna förvaltningsmodellen utan också stimulerat en förenklad syn på hur förvaltningen styrs i andra länder.

För det andra har jämförelsen med omvärlden även gjort oss mindre uppmärksamma på de förändringar som ägt rum i Sverige. Skillnaderna i storlek mellan Sveriges och andra länders departement har beskrivits som så förfärligt stora att de förändringar som ägt rum här hemma har kommit bort. Men om vi för en stund glömmer omvärlden och ser till oss själva upptäcker vi att rätt mycket har hänt med regeringskansliet under de senaste 50 åren.

Efter andra världskrigets slut fanns i Regeringskansliet knappt 250 tjänster. I praktiken var antalet tjänstemän något fler då en del lånades in från exempelvis kommittéerna. Men ett departement var stort som en skolklass. Några större, andra mindre. Arbetsmiljön var därmed högst överskådlig. Departementschefen eller statssekreteraren kunde med några raska kliv snabbt inspektera verksamheten i de egna korridorerna. Man kände varandra vid titel och namn.

I dag arbetar ca 3 700 i regeringskansliet. Siffran är lite osäker då man kan räkna på olika sätt.

Den 1 januari 1997 slogs departementen samman till en myndighet, regeringskansliet, som därmed har blivit en av våra största. Den är långt större än centrala förvaltningsmyndigheter som Riksskatteverket (RSV), Riksförsäkringsverket (RFV) och Riksrevisionsverket (RRV) som brukar få ståta som sinnebilder för den svenska byråkratin. Enbart finansdepartementet med sina 400 anställda är i dag större än vad hela regeringskansliet var för fyra decennier sedan.

Ett departement är inte längre en liten överblickbar stab. Det är knappast längre möjligt för ett statsråd att ens känna alla sina medarbetare till utseendet. Och det har berättats om statsråd som knappt hittat i de egna lokalerna och som sällan rört sig på annat plan än den egna våningen.

Man kan ge många olika exempel på vad denna expansion betytt. I mitten på 50-talet var Statsrådsberedningen, statsministerns "departement", fortfarande liten: sex anställda, kansliskrivare med biträde och expeditionsvakter medräknade. I dag är enbart de sakkunniga, politiskt tillsatta rådgivare, dubbelt så många och Statsrådsberedningen har fått en helt ny och betydligt mer aktiv roll.

Antalet sakkunniga i regeringskansliet har varierat under åren och har väl som mest varit en bra bit över 100. Kjell-Olof Feldt beskrev vid ett ESO-seminarium dessa sakkunniga - inte sällan unga och karriärlystna - mer som ett hinder än en tillgång. Angelägna om att ständigt verka och dra till sig finansministerns uppmärksamhet skymde de sikten till tjänstemännen (Ds 1998:56).

Det är dock inte helt rättvisande att påstå att regeringskansliet har ökat från 250 till 3 700 anställda eftersom man nu även räknar med utrikesdepartementets (UD) cirka 1 500 anställda. Tidigare brukade man inte ta med UD som är ett mellanting mellan ett departement och ämbetsverk eftersom ca 600 anställda vid ambassader m m ingår i det. Det lägre talet ansågs också ge en riktigare bild av hur politiken normalt - det vill säga inrikespolitiken - bedrevs.

I dagens alltmer internationaliserade värld, och särskilt efter det svenska medlemskapet i EU, är denna uppdelning överspelad. "Utrikespolitik" har med EU blivit ett normalt inslag i hela regeringskansliets - och för övrigt i många myndigheters - arbete. Inom EU uppträder myndigheterna dessutom som representanter för Sverige, något som klart överskrider deras "inrikespolitiska" ställning.

Det svenska EU-medlemskapet är därmed ett tredje skäl till att den svenska modellen bör ifrågasättas. (Bengt Jacobsson SOU 1997:30; Göran Sundström, "Att tala med en röst" SCORE 1999; Torbjörn Larsson SOU 1999:76).

För det fjärde finns regeringens stabsresurser inte bara i regeringskansliet. Tunga utredande uppgifter har sedan länge legat på kommittéväsendet. Detta väsen har gjort möjligt för regeringen att hålla sig med en omfattande utredningsapparat utan att skapa en permanent utredningsapparat inom regeringskansliets väggar. Det finns också en hel flora av småmyndigheter - delegationer, råd och expertorgan - med mer eller mindre intima band till regeringskansliet. Ett antal större myndigheter brukar också kallas för "stabsmyndigheter" för att markera att de arbetar nära departementen.

Vidare har många myndigheters roller och uppgifter förändrats från att vara traditionella verkställare till att bli "kunskapsorgan" som huvudsakligen ägnar sig åt uppföljning, rådgivning, utvärdering och planering. Inriktningen av myndigheternas verksamhet har därmed kommit att bli allt mer lik den verksamhet som bedrivs - eller borde bedrivas - i regeringskansliet. Här kan också nämnas att regeringskansliet utför uppgifter som normalt ligger på myndigheterna.

Betydande belopp fördelas direkt av departementen för särskilt politiskt prioriterade projekt. Hur sådana anslag, som Östersjömiljarden, Kretsloppsmiljarden, Kontrollprogrammet och Lokala investeringsprogram med mera, hanterats har nyligen uppmärksammats i medierna.

Erfarenheterna har inte varit särskilt goda (se ex Miljarden som försvann RRV 1999:28; De lokala investeringsprogrammen i praktiken RRV 1999:37).

Vidare ger regeringen myndigheterna så kallade särskilda uppdrag. Antalet varierar liksom omfattningen. Men att det är många som utreder åt regeringen utan att detta syns i statistiken över antalet anställda i regeringskansliet råder det ingen tvekan om. Samtidigt är det också vanligt att personal cirkulerar mellan vissa myndigheter och departement. Man börjar arbeta med en fråga inom en myndighet, tar den med sig till ett departement och återvänder sedan efter några år med nya erfarenheter och kontakter.

För det femte har införandet av mål- och resultatstyrning också bidragit till att gränsen mellan departement och verk har blivit allt suddigare. Tanken med denna styrform är att riksdag och regering bara skall fastställa de övergripande målen för myndigheternas verksamhet samtidigt som myndigheterna ges stor handlingsfrihet att själva avgöra hur målen praktiskt skall uppnås. Minskad politisk detaljstyrning skall alltså skapa förutsättningar för en effektivare förvaltning.

Samtidigt har denna frihet ansetts kräva att det förs en informell dialog mellan departement och verk för att de politiska avsikterna bakom de allmänna målformuleringarna skall kunna tränga igenom.

Informella kontakter är nog både nödvändiga och bra. Men att sådana kontakter får konsekvenser för ansvarsfördelningen mellan regeringen och förvaltningen behöver knappast påpekas. När något går galet, och det gör det emellanåt, kan det krävas gedigna utredningsinsatser för att avgöra vem som sagt vad och när. Efterspelet till problemen med den ofärdiga tunneln genom Hallandsåsen gav en del exempel på detta.

Regeringens vilja att diskutera dessa frågor kunde också varit större. Den kritik som riktats mot hur styrningen fungerar har på det hela taget bemötts med tystnad. Den senaste förvaltningspolitiska propositionen visar att man hellre talar om IT än de problem med styrningen som finns. De frågor som borde behandlas med förvaltningspolitiska förtecken är i stället föremål - som vanligt frestas man tillägga - för ett intensivt utvecklingsarbete lett av finansdepartementet.

En stor reform av budgetsystemet förbereds. Projektet heter VESTA. Uppgifterna om vad det har kostat hittills varierar: 100 miljoner säger några, 200 andra. Och vad det kommer att kosta om det genomförs kan vi bara gissa. Arbetet har inte bedrivits i hemlighet; VESTA har en egen hemsida (www.vesta.gov.se). Å andra sidan har man inte sökt någon publicitet eller tagit initiativ till en allmän och öppen diskussion.

Departement, stabsorgan som ESV och Statskontoret, en referensgrupp i riksdagen med flera har format en miljö i vilken mycket radikala planer har kunnat utformas av ett fåtal tjänstemän utan större dialog med omvärlden.

Läser man skrifterna från projektet förstår man också varför man inte önskat andras synpunkter.


Top of Page
Början på sidan