– rapport från den partsgemensamma EMU-gruppen - TCO SACO SAF, utdrag

Under 1998/99 har en arbetsgrupp med ekonomer från arbetsmarknadens parter diskuterat konsekvenserna för Sverige av att stå utanför EMU. Den här rapporten är ett resultat av det arbetet.

Rapporten läggs fram av följande personer:

• Jan Bröms, SACO
• Jan Herin, SAF
• Veronica Nilsson, TCO
• Jan-Erik Nyberg, TCO
• Allan Åberg, SAF

Utvecklingen har bidragit till en likriktning av den ekonomiska politiken. I de europeiska länderna har låg inflation och balans i de offentliga finanserna blivit centrala ekonomisk-politiska mål. Den globala finansmarknaden reagerar på avvikelser från denna huvudkurs med högre räntor och försvagad växelkurs.

Utrymmet att korrigera störningar i samhällsekonomin genom att låta budgetunderskotten växa, valutan devalveras och priserna stiga är betydligt mindre än för något eller några årtionden sedan.

De förändringar som har skett i den ekonomiska miljön begränsar utrymmet för vissa av de traditionella medlen i den nationella ekonomiska politiken.
I samma riktning verkar EU-samarbetet genom stabilitets- och tillväxtpakten och andra överenskommelser.
Därför måste ökad vikt läggas vid andra insatser av mer strukturell natur. Som särskilt viktigt framstår det att effektivisera arbetsmarknadens funktionssätt, åstadkomma en bättre fungerande lönebildning och stimulera kompetensutveckling.

EMU kan ses både som ett försök att hantera den ekonomiska politikens förändrade förutsättningar, och som en fördjupning av EU-samarbetet och en strävan mot ökad integration i EU.
I EMU kommer penningpolitiken att bedrivas av den europeiska centralbanken (ECB), medan den i Sverige som tidigare kommer att skötas av Riksbanken, som dock sedan årsskiftet 1998/99 fått en betydligt mer självständig ställning.

Så länge Sverige står utanför EMU kommer räntan att fortsätta att ge signaler om inflationsförväntningar och om hur finansmarknaden bedömer riskerna att placera i kronor.
I EMU kan räntan endast ge signal om hur en sammantagen bedömning av utvecklingen i euro-området ser ut och kan därför inte användas för att bedöma de nationella ekonomiernas utveckling.

Historien med hög inflation, devalveringar och bytesbalansunderskott gör att kronan fortfarande är instabil. En sådan instabilitet ger en högre ränta och en osäkerhet för de ekonomiska aktörerna. Ett EMU-medlemskap skulle med stor sannolikhet innebära ökad finansiell stabilitet i Sverige.

Utrymmet att föra en självständig svensk penningpolitik utanför EMU är begränsat, eftersom penningpolitiken är låst vid de villkor som inflationsbekämpningen ställer.
Inom ramen för inflationsmålet fluktuerar kronans kurs. Utrymmet för sådana fluktuationer är emellertid även det begränsat.
Kronkursens instabilitet påverkas bl a av mängden utestående valutarisk hos företag och enskilda och av marknadens bedömningar av orsakerna till fluktuationerna.
Om den nuvarande finanspolitiska inriktningen kan bibehållas och om lönebildning och arbetsmarknad visar sig fungera väl så finns goda förutsättningar för att kronkursen stabiliseras.

Ett EMU-medlemskap betyder att ekonomiska störningar i större utsträckning måste hanteras i den nominella lönebildningen, eftersom reallöneanpassning inte längre kan ske via växelkursen.
Stor vikt måste då fästas vid det generella lönekostnadslägets utveckling i förhållande till övriga Europa, men också vid utrymmet för löneanpassning på mikronivå - i företag och för individer - till behovet av full sysselsättning, verksamheters utvecklingsförutsättningar och rekryteringsbehov.

Ett minskat handlingsutrymme i den ekonomiska politiken gör således att anpassningskraven på arbetsmarknaden ökar såväl om vi stannar utanför som om vi deltar i EMU.
Lönebildningen får vid ett utanförskap skarpare makroekonomiska konsekvenser.
Den anpassning som förväntas ske vid för höga svenska lönekostnadsökningar går över valutakursen och sänker de reala ersättningsnivåerna generellt över hela ekonomin.
Vid ett medlemskap kommer eventuella anpassningsbehov antagligen att i större utsträckning genomföras på mikroplanet. Det uppkommer således en skillnad i den politiska miljö inom vilken lönebildningen skall hanteras beroende på om vi går med i EMU eller inte.

I en låginflationsekonomi utan möjlighet till växelkursanpassning ställs högre krav på flexibilitet i de nominella lönekostnaderna vid en störning.
Ett sätt att variera de nominella lönekostnaderna är genom en intern devalvering, där exempelvis arbetsgivaravgifterna sänks och momsen höjs.
En annan möjlighet är att skapa buffertfonder liknande de i Finland. Där gör arbetsmarknadens parter avsättningar till särskilda fonder för att kunna justera arbetsgivaravgifterna efter svängningar i konjunkturer och arbetsmarknadsläge. Variationer i arbetstid, resultatlöner och vinstandelssystem samt geografisk och yrkesmässig rörlighet är andra exempel på mekanismer som kan bidra till att anpassa ekonomin vid störningar.

För svenska företag innebär utanförskapet två huvudsakliga nackdelar.
När transaktionskostnaderna i handel mellan EMU-länderna försvinner får företag i dessa länder en konkurrensfördel gentemot svenska företag, för vilka transaktionskostnaderna kvarstår. Detta kommer främst att drabba små och medelstora företag.

Utanförskapet medför vidare en risk för ett svagare konkurrenstryck i Sverige än i EMU-området.
Som en följd av införandet av en gemensam valuta kommer pristransparensen att öka och medföra ett skärpt konkurrenstryck. Så länge Sverige står utanför EMU uppstår inte denna effekt i Sverige.

Offerter i euro kan även bli vanligt i Sverige, eftersom svenska företag kan behöva offerera utländska kunder i euro. Svenska företag kan också ha anledning att offerera andra svenska företag i euro för att kunna matcha sina in- och utflöden i euro.

Att stå utanför EMU kan göra Sverige mindre attraktivt som investeringsland.
När företag väljer lokaliseringsort har visserligen faktorer såsom skatter, närhet till marknader, det näringspolitiska klimatet, tillgången på kompetens etc sammantaget större betydelse än medlemskap i EMU, men det är ändå en faktor som spelar in.
Den svenska kronan betraktas sannolikt som mindre stabil och som en större osäkerhetsfaktor än euron, vilket kan inverka negativt på företagens investeringsbeslut. Det går inte heller att bortse från risken att ett långvarigt utanförskap kan få allvarliga konsekvenser genom att det kan komma att tolkas som att Sverige som nation söker avskärma sig från den ekonomiska och industriella gemenskap vi är en integrerad del av.

Utanförskapet kommer inte att föra med sig några större förändringar för de svenska hushållen.
Såväl innanför som utanför EMU kan man öppna euro-konton, låna i euro, placera i euro etc, precis som man kan med andra utländska valutor, även om intresset säkert är större för euron än andra europeiska valutor. Det kan dock vara riskabelt att ta ett lån i euro om man inte har motsvarande inkomster i kronor, eftersom man själv får stå för valutarisken.

En del svenska storföretag har sagt sig överväga att erbjuda löner i euro. Men så länge svenska löntagare har huvuddelen av sina kostnader i kronor lär intresset vara begränsat, då löntagaren tar på sig en valutarisk.

I och med att Sverige står utanför EMU försvagas möjligheterna till inflytande i EU.

Ju längre utanförskap desto större problem kan Sverige få med inflytandet i EU. En framtida EMU-utvidgning kan ytterligare marginalisera Sverige. Vid ett permanent utanförskap kan det t o m bli svårt för Sverige att stanna kvar i EU.

De fyra länder som tills vidare står utanför valutaunionen är Sverige, Danmark, Storbritannien och Grekland.
Danmark och Storbritannien har valt att utnyttja sin fördragsstadgade rätt att inte delta vid starten 1999, medan Sverige och Grekland inte anses uppfylla de nödvändiga villkoren för att gå med, de s k konvergenskriterierna.
Sveriges riksdag har dessutom beslutat att Sverige inte skall delta från starten av EMU, men håller dörren öppen för ett eventuellt framtida medlemskap.

Att EMU nu har förverkligats påverkar hela Europa, även de länder som står utanför EU och de länder som enbart står utanför valutaunionen. Hur Sverige påverkas är oftast inte entydigt och en analys av effekter måste i många fall grundas på prognoser. En rad komplicerade bedömningar av både politiska och ekonomiska faktorer måste göras för att nå fram till slutsatser.
En bidragande orsak till att effekterna av valutaunionen är svåra att bedöma är att det inte finns någon erfarenhet av ett projekt som EMU.

Bildandet av EMU måste ses i perspektivet av den historia som präglar länderna i Europa. Kol- och stålunionen kom till efter andra världskriget i syfte att genom ekonomisk integration ena Europa och undvika konflikter mellan framför allt Tyskland och Frankrike.
Ekonomisk integration har hela tiden gått hand i hand med politisk integration i det europeiska samarbetet.
EMU är ytterligare ett steg i den europeiska integrationen med såväl ekonomiska som politiska motiv. Något specifikt mål för EMU anges visserligen inte i Maastrichtfördraget, men det är ändå inte svårt att ana de politiska eller de ekonomiska syftena.
Euron blir en världsvaluta, jämförbar med dollarn.
Den europeiska integrationen blir tätare.
Tysklands alltmer dominerande position efter murens fall balanseras.
Växelkursstabilitet uppnås inom EMU-området och konkurrensdevalveringar kan inte längre förekomma.
Euron kan också bilda motvikt mot de alltmer globaliserade finansmarknaderna.

Första gången ett konkret förslag lades fram om hur man skulle kunna genomföra en ekonomisk och monetär union i EU var när Wernerplanen presenterades 1971. Det skedde i samband med att Bretton Woods-systemet blev allt svagare och så småningom kollapsade, vilket var en bidragande orsak till att Wernerplanen aldrig genomfördes.

Idag är Sverige och Storbritannien de enda EU-länder som inte deltar i ERM. Storbritannien var dock med under en kortare period i början av 90-talet, men valutaturbulensen 1992-93 gjorde att det brittiska pundet tillsammans med den italienska liren tvingades lämna ERM. Därefter ökades bandbredden inom ERM till plus/minus 15 procent.
Valutaspekulationerna tvingade också Sverige att ge upp sin fasta växelkurs, som bestod av en ensidig knytning av kronan till ecun, för att övergå till den rörliga växelkurs som nu gäller.

Delorskommitténs förslag 1989 om att upprätta en ekonomisk och monetär union i tre etapper ledde till Maastrichtfördraget och beslutet att bilda EMU.
På toppmötet i Madrid 1995 enades stats- och regeringscheferna om den definitiva tidtabellen för EMU.

När den tredje etappen startade den 1 januari 1999 låstes växelkurserna oåterkalleligen mellan de ingående ländernas valutor och man övergick till den gemensamma valutan, euron.
Men euron kommer inte att sättas i omlopp i form av sedlar och mynt förrän den 1 januari 2002.

Under alla omständigheter - oavsett medlemskap i EMU - kommer vi att åläggas restriktioner vad gäller den ekonomiska politikens utformning, restriktioner som har sin grund inte i överstatliga formella beslut utan i egenskaperna hos den ekonomiskt sammanflätade värld vi lever i.

Sverige uppfyller i huvudsak, efter en omfattande budgetsaneringsprocess, Maastrichtfördragets konvergenskriterier.
Den svenska inflationstakten är låg och politiken är inriktad på att den så skall förbli.
Räntenivån är i paritet med den i övriga Europas - med en differens under en halv procentenhet gentemot euroräntan.

Sveriges ekonomiska historia har under det senaste kvartsseklet präglats av återkommande devalveringar av den svenska kronan. Den grundläggande anledningen har varit en alltför snabb kostnadsutveckling i jämförelse med omvärlden samtidigt som produktivitetstillväxten har varit åg.
Ett svenskt medlemskap i EMU skulle innebära att växelkursen försvinner som möjlighet att i efterhand korrigera för denna typ av obalanser.

Penningpolitiken är redan idag låst på de villkor som inflationsbekämpningen kräver.
Inte heller finanspolitiken kan i någon större omfattning lindra effekterna av en försämrad svensk konkurrenskraft annat än på kort sikt.
Stora budgetunderskott måste täckas på en kapitalmarknad som är internationell och där farhågor för en inflationsdrivande politik straffar oss i form av högre räntor.

Allt detta gör att valutajusteringsvapnet nog redan vridits ur våra händer - oavsett medlemskap i EMU.
Vi tvingas under alla omständigheter att i stort anpassa oss till kostnadsutvecklingen i omvärlden.

Vad betyder då dessa makroperspektiv för de ekonomiska aktörerna - företagen och deras anställda?

EU-handeln sker utan valutarisker.
Den historiska valutainstabiliteten försvinner.

Den räddningsplanka som den tidigare valutapolitiken gav de svenska företagen måste således ersättas av en flexibilitet i våra egna ekonomiska strukturer såväl inom som utanför företagens väggar.
Ökad flexibilitet genom pris- och kostnadsanpassning är ett måste för framtiden.
Detta är en av de viktigaste övergripande strategiska frågorna för framtida framgång i varje verksamhet.
Så har det naturligtvis i grunden alltid varit, men utvecklingen framöver kommer att accentuera kraven på inneboende flexibilitet inom företagen.

När nu euron införts som enhetlig valuta inom EMU uppnås en av de fundamentala målsättningarna med Europasamarbetet, nämligen en stor "hemmamarknad" med en valuta. Försvinner gör den ständiga osäkerhet om valutornas framtida värde och därmed de kostnader som har varit förknippade med kurssäkringar, växlingar och andra hanteringskostnader.

Då det inte finns någon federal låntagare på euromarknaden saknas det formellt ett benchmark-lån i euro.
Det beror på att EMU-området i sin helhet inte kan stå som låntagare och därför inte heller kan kreditvärdighetsprövas.
Det blir nu upp till marknaden att utarbeta standard för vad som skall gälla som benchmark-lån. Ett förslag är att man viktar samman de i EMU ingående ländernas obligationer till en benchmark-obligation vilket ger en vägd ränta som benchmark.
Ett annat förslag är att man använder en tysk obligation som benchmark för en euroobligation.
Ett tredje förslag är att man viktar samman franska och tyska obligationsräntor till en benchmark-ränta.

Den ökade internationaliseringen har fördjupat beroendet mellan de nationella ekonomierna och gjort det svårare att föra en avvikande nationell ekonomisk politik.
Valutahandeln är av särskild betydelse, eftersom den skapar ett omedelbart beroende i den ekonomiska politiken att hålla den ekonomiska utvecklingen på en kurs som är konkurrenskraftig i förhållande till andra länder.
Ekonomisk politik i ett land får omedelbara effekter på den ekonomiska utvecklingen också i andra länder. Om t ex ett land bedriver en expansiv ekonomisk politik spiller efterfrågan över även på andra länder.
Ett annat exempel är valuta- och börsoroligheter, som snabbt kan sprida sig från en nationell börs till en annan.

Varuhandel och finansiella transaktioner över gränserna har övervägande fördelar för de svenska hushållen, men är naturligtvis inte helt utan nackdelar.
Den fria kapitalmarknaden lägger exempelvis ytterligare begränsningar på möjligheten att föra en inhemsk ekonomisk politik utöver dem som den fria varuhandeln alltid lagt. Detta gäller oavsett om Sverige är med i EMU eller ej.

3.2 Signalsystemet i och utanför EMU

Finansmarknaden bevakar svensk ekonomi främst utifrån en grundläggande aspekt: Den svenska kronans värde får inte förväntas sjunka på ett sådant sätt att pengar placerade i svenska kronor får en sämre värdeutveckling än placeringar i andra länder.
Då kommer marknaden att kräva kompensation i form av en högre ränta.
Vad som skapar sådana förväntningar förändras från tid till annan.
Men den viktigaste förklaringen är stigande inflation eller förväntningar om en sådan, eftersom en ifrån andra länder avvikande inflation förr eller senare leder till motsvarande förändring av växelkursen.
Bakom förväntningarna om en stigande inflation och försvagad växelkurs kan i sin tur ligga en rad faktorer, såsom varaktigt stora underskott i de offentliga finanserna, misstro mot lönebildningsprocessen m m.

När ekonomins aktörer vill köpa mer utländsk valuta för att importera varor och tjänster än vad de drar in i exportintäkter uppstår underskott i bytesbalansen.
I den allra enklaste ekonomiska modellen leder det till att värdet på valutan sjunker så att importen blir dyrare och exporten billigare. Ekonomin och balansen i förhållande till utlandet förväntas på så sätt korrigera sig självt.
På detta sätt kunde mekanismen beskrivas ända till för ett tiotal år sedan.

Men i och med att valutaregleringarna avskaffades under slutet av 80-talet och enorma kapitalbelopp snabbt kunde flyttas från den ena valutan till den andra blev problemet mer komplicerat.
Kapitalbalansen och ett lands finansiella nettoställning spelar numera en minst lika viktig roll som bytesbalansen för vad som händer med kronans värde och för den svenska räntenivån.

Den ekonomiska politiken är låst vid ett inflationsmål.
Vad som händer med växelkursen är en del av den penningpolitik Riksbanken har att svara för i syfte att upprätthålla inflationsmålet.
Därför kan man i många lägen ha anledning försöka förhindra att växelkursen sjunker på ett sådant sätt att Sverige importerar för mycket inflation.
Situationer med s k over-shooting och ekonomisk-politiska situationer som går på tvärs med de stabiliseringspolitiska behoven uppkommer mycket lätt på de förväntningsstyrda kapitalmarknaderna.
Det gäller därför för nationen att upprätthålla en tillräcklig stabilitet i vår egen interna ekonomiska utveckling så att det starka beroendet av internationella kapitalmarknader inte får negativa konsekvenser på den reala ekonomin.

Eftersom förväntningar om växelkursförsvagning framkallas av faktorer såsom stigande offentliga underskott kan förändringar i marknadsräntor vara viktiga signaler om tillståndet i ett lands ekonomi, till ledning för t ex den ekonomiska politiken.
Skulle Sverige gå med i EMU försvinner detta omedelbara och tydliga signalsystem, eftersom den som då lånar ut pengar till den svenska staten inte utsätter sig för någon annan valutarisk än om han/hon lånar ut pengar till den tyska staten.
Valutariskpremien kommer att vara den samma för alla euroländers räntor och återspegla en samlad bedömning av ekonomin i hela euro-området.
Detta innebär dock inte att räntenivån kommer att vara densamma i alla euroländer, eftersom marknaden kan ha anledning att göra olika värderingar av olika staters kreditvärdighet. Därför är det möjligt att räntenivåerna mellan euroländerna kommer att skilja sig något åt åtminstone vad gäller långsiktig upplåning.

Vid ett deltagande i EMU försvinner den disciplinerande kontroll av den ekonomiska politiken som kapitalmarknaden nu utsätter oss för.
Genom EU-medlemskapet har Sverige förbundit sig till samma huvudkurs i den ekonomiska politiken som de andra EU-länderna.
Sverige kan inte, som ovan utvecklats, i någon större grad avvika från den kursen utan att riskera högre inflation och räntor. I förlängningen kan det ge en högre arbetslöshet och skadliga effekter för produktionen.
Dessutom begränsar konvergenskriterierna och stabilitets- och tillväxtpakten den ekonomiska friheten, då de ställer krav på prisstabilitet, ränta, budgetunderskott och statsskuld samt växelkurs.

De grundläggande kraven på den ekonomiska politiken kommer, enligt vår bedömning, att vara desamma vare sig Sverige är med i EMU eller står utanför. Det signalsystem som finansmarknaden utgör kommer vid ett medlemskap att försvagas och behöva ersättas med systematiska bedömningar av vår egen och andra EMU-länders ekonomiska stabilitet.

Regeringens EMU-utredning ansåg att Sverige utanför EMU bör behålla inflationsmålet, samt ha en rörlig växelkurs.

Denna nya lagstiftning innebär, förutom att Riksbankens oberoende stärks, också att målet om prisstabilitet lagfästs - formulerat som "att upprätthålla ett fast penningvärde".
Penningpolitiken måste göra rimliga avvägningar mellan att uppnå både prisstabilitet och stabilisering av produktion och sysselsättning.
Målformuleringen och rangordningen av de penningpolitiska målen spelar i det sammanhanget en avgörande roll.
Den nya målformuleringen inrymmer förutom inflationsmålet också ett sekundärt mål som innebär att Riksbanken ska stödja den allmänna ekonomiska politiken i syfte att stödja en hållbar tillväxt och en hög sysselsättning.

Sammanfattningsvis innebär den nya Riksbankslagstiftningen att Riksbankens oberoende har stärkts. Valet av inflationsmål och rörlig växelkurs innebär en möjlighet att anpassa penningpolitiken till den ekonomiska utvecklingen i Sverige.
Det penningpolitiska handlingsutrymmet bestäms dock ytterst av omvärldsförhållanden.
Det reella handlingsutrymmet i penningpolitiken kan därför i vissa situationer komma att vara mindre än det formella.
Möjligheten att föra en självständig nationell penningpolitik utanför EMU bestäms bl a av Riksbankens trovärdighet vad gäller inflationsbekämpning, finanspolitikens inriktning och utformning samt Sveriges finansiella nettoställning gentemot utlandet.

Det som brukar framföras som det tyngst vägande argumentet för att Sverige inte skall delta i EMU är att möjligheten att föra en självständig penningpolitik försvinner när ansvaret för penningpolitiken övergår till ECB.
Med en nationellt anpassad penningpolitik kan Sverige i princip ha ett annat inflationsmål och bedriva en annan räntepolitik än ECB samt föra en egen valutapolitik.
Men genom att ställa upp ett strikt inflationsmål har vi själva ställt upp mycket strikta gränser för hur stor denna penningpolitiska handlingsfrihet kan tillåtas bli.
Som tidigare konstaterats kostar redan misstankar hos marknadens aktörer om att inflationsmålet inte kan hållas ett pris i form av högre räntenivå etc, varför det stabiliseringspolitiska värdet av denna frihet är långtifrån självklart.
Enligt EU-fördraget är dessutom valutapolitiken en gemensam angelägenhet, eftersom ett lands valutapolitik även får konsekvenser för de andra länderna.

Under 1990-talet har penningpolitiken i hög grad varit styrd från Kontinentaleuropa, särskilt av Tyskland. De länder som har växelkursmål kopplat till den tyska marken, exempelvis Danmark och Holland, har i praktiken varit helt styrda av tyska ränteförändringar, medan de länder som har inflationsmål haft något större frihetsgrad.

Sedan 1992 har Sverige haft en rörlig växelkurs.
Bytet från fast till rörlig växelkurs skedde i samband med valutaspekulationerna mot den svenska kronan, som drev upp räntorna och tvingade Riksbanken att släppa den tidigare knytningen till ecun.
Vid en fast växelkurs måste penningpolitiken underordnas behovet av att försvara värdet på valutan.
Riksbankens uppgifter och instrument skiljer sig således väsentligt beroende på valet av mål för penning- och valutapolitiken.

Ett av skälen till att ha en rörlig växelkurs är att korträntan då kan användas för att stabilisera svensk ekonomi och penningpolitiken därmed i ökad utsträckning kan anpassas nationellt.
Hur stort detta utrymme i realiteten kommer att vara är omöjligt att bedöma.
Inflationsmålets definition och faktiska tillämpning kommer att vara avgörande för hur stram eller lätt penningpolitiken tillåts vara. Vid ett givet inflationsmål - t ex dagens 2 procentsmål - bestäms utrymmet för penningpolitiska lättnader såväl av den inflation som råder i omvärlden som bedömningar av hur en räntesänkning kan förväntas påverka vår egen internt genererade inflation och då inte minst lönebildningen.
Utrymmet är således i högsta grad situationsbundet och beroende av de spridningsmekanismer som enligt Riksbankens bedömning finns i det ekonomiska systemet vad gäller marknadspriser och löner.

Det finns således anledning att utgå från att ett stramt och seriöst bevakat inflationsmål innebär en kraftig begränsning av den penningpolitiska handlingsfriheten också utanför EMU.
Kronan kan, med bibehållet inflationsmål, i realiteten endast tillåtas försvagas i värde i tider då antingen den internationella inflationen är mycket låg eller då riskerna för interna kostnadsökningar från lönesidan är så begränsade att inflationsmålet av den anledningen inte kommer i fara.
Huruvida den svenska penningpolitiken kan ges en självständig stabiliseringspolitisk roll sammanhänger med såväl lönebildningen som med situationen på avsättningsmarknaderna.

Då penningpolitiken är inriktad på prisstabilitetsmålet kan finanspolitiken i vid mening behöva ges en mer framträdande roll för att dämpa konjunkturväxlingarna.
Men även utrymmet för finanspolitiken är begränsat. Precis som med penningpolitiken påverkar den förda finanspolitiken övriga länder. Om ett land stramar åt finanspolitiken minskar efterfrågan också i de andra länderna.
Möjligheterna att föra en traditionell keynesiansk efterfrågepolitik är mycket begränsade, eftersom effekterna av ökade offentliga utgifter eller sänkta skatter kan behöva motverkas med höjda räntor.

Alla EU-länder omfattas numera av stabilitets- och tillväxtpakten, som förordar att medlemsstaterna skall eftersträva ett medelfristigt budgetmål nära balans eller överskott.
Däremot gäller inte reglerna om sanktioner och föreläggande de länder som inte deltar i EMU.
Riksdagen har angett att målsättningen för Sverige är ett budgetöverskott på två procent av BNP i genomsnitt över konjunkturcykeln från 2000, vilket är en ambitiösare målsättning än många andra EU-länder har.
På grund av konvergenskriteriet om högst tre procents budgetunderskott har utrymmet för en tillräckligt stabiliserande finanspolitik i lågkonjunktur bedömts förutsätta ett strukturellt överskott.
Den svenska budgetbalansen har genom åren varit särskilt känsligt för konjunktursvängningar.

Kan målet om budgetöverskott uppnås innebär det att de automatiska stabilisatorerna kan ges ett större utrymme att utjämna konjunktursvängningarna.
Med det menas att statens intäkter (skatter och avgifter) minskar och utgifterna (främst transfereringar) ökar i en lågkonjunktur, medan det blir tvärtom i en högkonjunktur.
För Sverige är effekten av de automatiska stabilisatorerna stor jämfört med de flesta andra EU-länder, eftersom vi bl a har förhållandevis höga skatter och hög arbetslöshetsersättning.

Inom EMU-länderna blir det ett naturligt gemensamt intresse att se till att inte enskilda länder bedriver en finanspolitik, som hotar uppställda inflationsmål och leder till att alla andra får betala ett pris i form av högre räntor.
Därför är en logisk följd av EMU-samarbetet att länderna på ett tydligare sätt måste stå till svars för sin ekonomiska politik inför varandra. Sådana ömsesidiga granskningsprocesser sker redan inom ramen för Ekofin och som en viktig del i den s k konvergensprocessen. Sverige har tidigare deltagit på samma sätt och på samma villkor som övriga EU-länder.
Men tyngdpunkten i de ekonomisk-politiska diskussionerna har nu förskjutits till Euro 11, som är det organ där EMU-länderna träffas för att diskutera ekonomisk-politiska frågor som rör euro-området. Detta diskuteras ytterligare i kapitel 7.
Men det är viktigt att notera att det här gäller stabiliseringspolitiken i bred mening och inte de mer strukturellt orienterade övervägandena kring skatter och förmåner som har sin grund i utvecklingen av den inre marknaden med kapitalets och arbetskraftens fulla rörlighet.

Emellanåt hävdas att EMU-medlemskap leder till begränsade möjligheter att besluta om skatter och offentliga utgifter för enskilda stater. Stabilitets- och tillväxtpakten uppställer i och för sig krav på sunda statsfinanser, däremot sägs inget om lämplig storlek på offentliga åtaganden eller skatter.

I den mån beslut om harmonisering av skatter o dyl blir aktuella är det beslut som skall fattas med enhällighet inom ramen för EU och inte inom ramen för EMU. Därmed innebär EMU-medlemskap eller utanförskap ingen skillnad i detta avseende.

Sammanfattande bedömning

En mycket grundläggande fråga är om de ekonomiska problem som Sverige kommer att ställas inför i framtiden blir enklare att hantera innanför eller utanför EMU.
Det är knappast möjligt att göra en invändningsfri sammanfattande värdering av detta.
Ingen kan tillräckligt säkert veta hur framtida problem inom och utom landet kommer att se ut och vilka påfrestningar vi kommer att ställas inför.

Det är lätt att utmåla risker med både den ena och den andra strategin.
Det är också lätt att idyllisera genom att utgå från att vi med en framgångsrik ekonomisk politik klarar av att på egen hand hantera allt som är svårt.

Valet står mellan två ekonomisk-politiska regimer som bägge kommer att ställa högre krav på vår interna ekonomiska politik än vad vi varit vana vid.
Till stor del hänger dock dessa krav samman med viktiga tendenser i världsekonomin som konkurrensmarknadernas globalisering och inte minst valutaregleringarnas avskaffande. De har inte primärt med EMU-frågan att göra.
Problembilden bör därför begränsas till en fråga om inom ramen för vilken ekonomisk-politisk regim - inom eller utom EMU - vi tror oss få det lättast att hantera de olika former av påfrestningar världsekonomin kan komma att utsätta oss för.

Det vi framförallt släpper vid ett medlemskap är möjligheten att via valutakursen göra en generell kostnadsanpassning i förhållande till omvärlden.
Därför har fokus i många diskussioner riktats mot lönebildningen. Den får, vid ett medlemskap, inte driva upp det allmänna löneläget i landet på ett sådant sätt att vi prissätter oss själva ut från marknaderna, exporten försvagas och vi får svårigheter att upprätthålla sysselsättningen.

Frågan om lönebildning och kostnadsanpassning rymmer många dimensioner. Viktig är naturligtvis jämförelsen med Europa.
Hur stor är risken, med hänsyn till den valutakurs vi ansluter oss vid, att vi skall lyckas sämre än Tyskland, Frankrike och övriga att hantera lönebildningen i förhållande till produktivitet och marknader?
Europas konkurrenskraft i förhållande till resten av världen är en annan viktig fråga för vår egen lönebildning som förutsätts hanteras på ett klokt sätt inom ECB och det stabiliseringspolitiska samarbetet i EU.
Det vi går in i, om vi ansluter oss till EMU, är en gemenskap inom vilken Sverige, åtminstone initialt, knappast kommer att vara ett extremt höglöneland.

Frågan hänger nära samman med spekulationer och analyser kring huruvida den samlade ekonomiska politiken inom EU och ECB kommer att vara mera restriktiv än den Sverige själv skulle vilja föra.
Kommer framtidens Europa generellt sett att präglas av en stram ekonomisk politik och permanent hög arbetslöshet och med en restriktivitet som den svenska ekonomin inte klarar av?

Går vi in i EMU går vi också in i en annorlunda ekonomisk-politisk miljö. Vilken ekonomisk politik som där kommer att bedrivas är i många avseenden ett ännu oskrivet blad.
Vi kan inte bortse från riskerna för att man inom gruppen av EMU-länder kommer att misslyckas med att leva upp till de ambitioner och mål som uttrycks i gällande dokument.
Just nu uttrycks denna fara mest akut i riskerna för att ett antal av de ingående länderna, bl a som följd av den internationella konjunkturförsvagningen, inte kommer att kunna begränsa sina budgetunderskott i den omfattning som Maastrichtfördraget föreskriver.
Vi kan se fram emot spänningar mellan det politiska EU, som kan behöva hjälp av en lättare penningpolitik, och ECB som i stället kräver av regeringarna att de med finanspolitiska åtgärder begränsar sina budgetunderskott.
Det kan inte uteslutas att resultatet blir handlingsförlamning och en ekonomisk politik som gör att Europa utvecklas mycket svagt under de kommande åren.

Detta är i så fall något som skulle drabba Sverige också utanför EMU. Lyckas inte övriga Europa skapa en acceptabel ekonomisk tillväxt kommer det att drabba också oss mycket hårt, allt annat vore orealistiskt önsketänkande.
Frågan måste också bedömas satt i relation till våra egna ekonomisk-politiska ambitioner - tydligast formulerade genom inflationsmålet och stabilitetspaktens av oss till fullo accepterade krav.
Våra bindningar till resten av Europa är via såväl kapitalmarknader som politik så starka att det knappast kommer att vara möjligt att bedriva en ekonomisk politik som påtagligt skiljer sig från den inom EMU utan att det på ena eller andra sättet drabbar oss själva. Den starkaste mekanismen i det avseendet är naturligtvis de långa marknadsräntorna, som speglar inflations- och valutakursförväntningar och inte den politik Riksbank och regering helst skulle vilja föra.

I denna fråga, d v s graden av restriktivitet i den ekonomiska politiken, finns det snarast anledning att se positivt på EMU-projektets potential att förlösa den ekonomiska politiken - åtminstone på lite längre sikt.
Genom att det skapas en ekonomi där uppåt 90 procent av alla ekonomiska transaktioner sker mellan valutainlänningar skapas en ökad resistens mot sådana inflationsimpulser som kommer från omvärlden och via valutakursen. Politiken kommer i ökande utsträckning att kunna inriktas mot att balansera den egna interna ekonomin.
Med trovärdighet för den penningpolitik som nu är under utveckling inom EMU skapas förutsättningar inte bara för finansiell stabilitet utan också för en mer flexibel finanspolitik.
Jämförelser med USA är på denna punkt belysande.

Den finansiella stabilitet och den minskade betydelse som behöver fästas vid den internationella kapitalmarknadens nycker, som är en av EMU-projektets kärnpunkter, kan kontrasteras mot den utsatthet vi som utanförstående idag har att hantera.
När den penningvårdande myndigheten och andra aktörer på marknaden inte längre lika nervöst måste bevaka vad som händer med valutakurs och räntespann i förhållande till andra valutor etableras också förutsättningar för mer av långsiktighet i den ekonomiska politiken.
Penningpolitiken blir också en långt mindre betydelsefull faktor i stabiliseringspolitiken när inte samma betydelse längre måste fästas vid dess effekter på valutakursen.

Det är som vi ser det fel att hävda att de krav som kommer att ställas på lägre inflation och däremot svarande lägre löneökningar i något fundamentalt avseende blir större vid den ena eller andra valutaregimen.
Konsekvenserna av ett stabiliseringspolitiskt misslyckande får bara annorlunda uttrycksformer.

En enbart till Sverige knuten lönekostnadsinflation blir för ECB ingen fråga av riktigt fundamental betydelse. I ett europeiskt perspektiv kan det lilla landets problem negligeras.
Det spelar då heller ingen roll om vi med bibehållen sysselsättning och en stark egen produktivitetsutveckling i de utlandskonkurrerande sektorerna lyckas höja vårt relativa löneläge i förhållande till övriga EMU-länder.
Detta innebär sannolikt att fokus i den lönepolitiska diskussionen starkare kommer att riktas mot mikroanpassning, d v s att svenska företag och individer var och en för sig vid på europeisk nivå givna marknadspriser skall kunna undvika att prissätta sig ut från marknaden.

Utanför EMU får motsvarande problem en starkare makroekonomisk karaktär. Utöver konkurrenskraften på mikronivå gäller då också att undvika sådana förväntningar kring ekonomin som sätter vårt inflationsmål i fara och leder till höga räntor och därav följande negativa konsekvenser för produktion, sysselsättning, hyresgäster, statsbudgeten och medborgarna i stort.
Lönebildningen får vid ett utanförskap skarpare makroekonomiska konsekvenser. Den anpassning som förväntas ske vid för höga svenska lönekostnadsökningar går över valutakursen och sänker de reala ersättningsnivåerna generellt över hela ekonomin. De sänks alltså lika mycket för högproduktiva verksamheter som för lågproduktiva. Vid ett medlemskap kommer, som vi nämnt, eventuella anpassningsbehov att i större utsträckning genomföras på mikroplanet.

Utanför EMU innebär, som tidigare framgått, stabiliseringspolitiska misslyckanden en utveckling präglad av inflation, deprecieringar, höga räntor och finansiell osäkerhet.
I EMU slår motsvarande misslyckanden mer direkt på den reala ekonomin genom att konkurrenskraften försämras.
Ingen kan på förhand veta vad av detta som är mest hämmande för den långsiktiga ekonomiska utvecklingen och som är svårast att i efterhand korrigera.
Oberoende av valutaregim är det därför angeläget att stärka tillväxtförmåga och motverka inflationsbenägenhet i den svenska ekonomin så att en hög och växandesysselsättning blir förenlig med gällande inflationsmål. Annars går det inte att upprätthålla en varaktigt låg arbetslöshet.

Frågan om att hitta lönebildningssystem som kan förena hög sysselsättning med låga nominella löneökningar har i olika sammanhang setts som en förutsättning för att Sverige skall kunna gå in i EMU.
Det har av vissa bedömts som alltför riskabelt att under nuvarande förhållanden avstå från möjligheten att kunna använda valutakursen som ett medel att korrigera för sådana löneökningar eller andra omständigheter som gör att svenskt näringsliv förlorar i konkurrenskraft.
Oavsett om vi går med i EMU eller ej ökar dessutom kraven på lönebildningens förmåga att bidra till en mer tillväxtorienterad och långsiktigt välfärdsskapande ekonomisk politik i Sverige.

Ingår Sverige i EMU erhålls sannolikt en ökad finansiell stabilitet den vägen. Då blir problemet i stället hur vi utan egna finansiella korrigeringsmekanismer och nödutgångar kan bedriva en lönebildning som inte skadar den reala ekonomin, d v s i första hand investeringsvilja, produktion och sysselsättning.

Vid ett medlemskap försvinner denna mekanism av "slutjustering" av lönebildningsresultatet. Det är därför angeläget att ställa frågan om detta skulle förändra kraven på lönebildningsprocessen och i så fall hur.
Det är vidare angeläget att fråga sig i vad mån frånvaron av den korrigeringsmekanism valutakursen hittills utgjort också förändrar kraven på arbetsmarknaden i andra avseenden och om nya anpassningsmekanismer skulle behöva utvecklas som svar på detta.

Behovet av reallönejustering i förhållande till resten av Europa har i debatten i huvudsak diskuterats med utgångspunkt från s k externa chocker.
Med det menas att någon yttre omständighet, t ex en kris inom skogsindustrin, skulle göra det angeläget att kompensera för detta genom sänkta löner och ökade vinster mer generellt.
Utanförskapet och de kostnader som är förknippade med detta har ibland setts som en form av försäkring inför denna typ av ekonomiska störningar.
Men behovet av reallöneflexibilitet är en bredare fråga än bara ekonomins förmåga att hantera sådana påfrestningar som förknippas med begreppet externa chocker.
Vi kan exempelvis konstatera att de ekonomisk-politiska problem Sverige under de gångna decennierna haft att hantera till mycket stor del varit interna politikmisslyckanden i olika avseenden.
Det är mindre sannolikt att just de typer av misslyckanden som satt sin prägel på de senaste decenniernas ekonomiska politik kommer att upprepas.
Den viktigaste anledningen är att det framväxande samarbetet inom EU innebär successivt ökande restriktioner på medlemsstaternas möjligheter att bedriva en från resten av Europa påtagligt avvikande ekonomisk politik.
Framtida politikmisslyckanden blir därför i högre grad än tidigare alleuropeiska, vilket dock inte hindrar att de kan drabba ett medlemsland hårdare än andra.

Den ekonomiska tillväxten i Sverige kan över längre perioder visa sig bli mer eller mindre förmånlig jämfört med den i övriga Europa.
Detta kan motivera att våra reallöner tillåts sjunka eller stiga i förhållande till omvärlden.
När sådana förskjutningar inte längre mer eller mindre automatiskt åstadkoms genom förändrade valutakursrelationer läggs ett motsvarande större ansvar på anpassningsförmåga i lönebildningen och på arbetsmarknaden. Parterna ställs också inför ökade krav att följa och fånga in vad som händer med näringslivets internationella konkurrenskraft.

Vid ett svenskt EMU-medlemskap måste lönebildningen uppfylla de krav på lönekostnadsökningar i takt med omvärlden som krävs för att en varaktigt hög sysselsättning skall kunna upprätthållas.
Vad detta i praktiken skulle innebära för förhandlingsordningar, konfliktregler, skatter och annat ligger utanför vårt område att diskutera.

När det vid ett deltagande i valutaunionen inte längre finns möjlighet till växelkursförändringar som medel att stabilisera ekonomin måste anpassningar av det relativa kostnadsläget (det som tidigare kallats reala växelkursförändringar) ske genom att de nominella lönekostnaderna ändras i förhållande till våra utländska konkurrenterländer.

I princip kan de nominella lönekostnaderna förändras på två olika sätt, dels genom att statsmakterna varierar arbetsgivaravgifterna (s k interna växelkursförändringar), dels genom att lönebildningen tillåter större flexibilitet i nominallönernas utveckling.

Att uppnå en tillfredsställande reallönekostnadsflexibilitet på svensk arbetsmarknad är viktigt oavsett EMU, men vid ett eventuellt EMU-inträde kan det finnas behov av att stärka de mekanismer som åstadkommer den.
Nominella lönesänkningar är knappast realistiskt att förvänta.
Nominella löner sänks mycket sällan i en modern industriell ekonomi, varför sådana lönesänkningar är en osannolik - och för löntagarna oönskad - väg till reallöneanpassning i EMU.
Parterna har därför ett betydande ansvar för att finna metoder att genom avtal och på annat sätt successivt anpassa de totala lönekostnaderna till förändringar i de ekonomiska betingelserna så att en långsiktigt balanserad ekonomisk utveckling kan åstadkommas utan tvära kast i den ekonomiska politiken.

Om Sverige skulle utsättas för en landspecifik konjunkturnedgång kan en intern devalvering vara ett sätt att anpassa ekonomin.
Det innebär att arbetsgivaravgifterna sänks i kombination med att momsen höjs, så att åtgärden är budgetneutral (alternativt att transfereringarna minskas om det inte är möjligt att höja momsen). Ett sådant åtgärdspaket får i princip likartade effekter som en valutadepreciering.
En intern devalvering är dock inget perfekt substitut för en självständig penningpolitik och växelkursjusteringar, bl a därför att trögheten i beslutsprocessen är mycket större.
Det är rimligtvis svårare för politikerna att komma överens om skattehöjningar (alternativt bidragsminskningar) än vad det är för Riksbankens direktion att enas om en räntesänkning.
Det är dessutom tekniskt mindre komplicerat att besluta om en räntesänkning än att förändra skattesatser.
Storleken på externa växelkursförändringar bestäms till stor del av marknaden, vilket innebär en anonymisering av den reallöneanpassning som kan fortgå utanför EMU.

Enligt vår mening bör möjligheterna till s k intern devalvering ses som en sistahandsåtgärd. Skattestrukturen i landet är uppbyggd utifrån andra kriterier än behovet av att korrigera misslyckanden i lönebildningen. Genom att hänvisa till statens möjligheter att i efterhand korrigera för alltför höga löneökningar tas, liksom vid tidigare devalveringar, ett ansvar bort från lönemarknadens aktörer.

I Finland enades under hösten 1997 arbetsmarknadens parter och den finska staten om att bygga upp buffertfonder inom ramen för pensions- och arbetslöshetsförsäkringarna för att på så vis skapa flexibilitet i lönekostnaderna och bidra till att utjämna konjunkturvariationer.

Fonderna fungerar på samma sätt som om statsmakterna skapar budgetöverskott i konjunkturuppgångar vilket sedan används för att finansiera sänkningar av arbetsgivaravgifterna i nedgångar. Fördelen med den finska fondmodellen är att buffertarna ligger utanför statsbudgeten. För det första skapas extra flexibilitet eftersom fonderna inte omfattas av Maastrichtfördragets finanspolitiska regler och för det andra kan beslutsprocessen bli snabbare än den politiska. Utrymmet för s k automatiska stabilisatorer ökas också.

Ytterligare en aspekt på det finska systemet är att det bidragit till att skapa politisk konsensus om EMU i Finland.

Ökad nominallöneflexibilitet kan uppnås genom att öka kopplingen mellan verksamhetens resultat och den anställdes ersättning.
Resultatlöner kan utformas på många olika sätt, men det gemensamma är att de höjer lönerna i goda tider medan påslagen uteblir i sämre tider. På så sätt kan ersättningssystemet i viss mån motverka de negativa effekterna på sysselsättningen av en ekonomisk störning.

Vinstandelssystem - enligt vilka ersättningen till de anställda betalas ut i form av en baslön plus en viss andel av vinsten - ger en möjlighet för företag att låta ersättningen till de anställda variera över tiden. Systemen innebär en automatisk sänkning av ersättningen till de anställda i ett företag när det går sämre och utgör på så sätt ett visst skydd mot avskedande.
Vinstandelssystem har under 90-talet införts på många större företag. Den främsta anledningen till att systemen införts har dock varit att de setts som ett instrument att förbättra företagets effektivitet och lönsamhet och inte som en sysselsättningsstabiliserande åtgärd.

Trots att vinstandelssystem blivit mer utbredda under senare år är deras nuvarande omfattning allt för begränsad för att de skall kunna spela någon väsentlig roll för den makroekonomiska anpassningen till ekonomiska störningar. Vinstandelssystemen kan emellertid redan idag spela en viktig roll för anpassningen till ekonomiska störningar i enskilda företag och branscher.

Arbetskraftens rörlighet, geografiskt och mellan yrken och branscher, är en viktig faktor för att uppnå hög tillväxt och sysselsättning. Vid en ekonomisk störning kan anpassningen underlättas om rörligheten på arbetsmarknaden är hög.
En av de viktigare förklaringarna till den regionala och nationella anpassningen i Sverige har just varit migrationen av arbetskraft.
Under 1970- och 1980-talen var den geografiska rörligheten hög, men har under 1990-talet minskat som en följd av den låga efterfrågan på arbetskraft i hela landet.

Inom EU har rörligheten hittills varit mycket låg, vilket givetvis sammanhänger med skillnader i språk, kultur, svårigheter för två arbetande makar att få jobb på samma ort etc.

Allt eftersom det blir fler högutbildade och den fria rörligheten på arbetsmarknaden utvecklas kan det leda till att den geografiska rörligheten ökar inom EU. Genom ökad ekonomisk integration kan även EMU bidra till ökad rörlighet. Det mesta talar dock för att rörligheten på kort sikt inte kommer att kunna fungera som en sysselsättningsstabiliserande faktor av stor betydelse.

Ibland diskuteras möjligheten att inrätta nya typer av fonder för att hantera landspecifika störningar inom EU i form av stora regionala bortfall av efterfrågan.
Detta skulle antingen kräva att man utökade EU:s budget eller omdisponerade existerande resurser, vilket knappast kan betraktas som ett realistiskt alternativ inom den närmaste framtiden.
Att bygga ut eller skapa ett nytt system för transfereringar skulle dessutom innebära ökad federalism.

Källförteckning

Broby Daniel, "The Changing Face of European Fund Management", Financial Times Financing Publishing, 1997
Calmfors Lars, "Macroeconomic policy, wage setting and employment - what difference does the EMU make?", artikel till Oxford Economic Policy Review, augusti 1998
Ds 1992:116, "Ekonomisk och monetär union"
EMU Watch No 56, "Deutsche Bank Research", augusti 1998
EU-kommissionen, "Completing the Internal Market" (COM(85)310), 1985-06-14
EU-kommissionen, "European Economy 44", oktober 1990
IMF, Balance of Payment Statistics Yearbook, 1997
Industriförbundet, "EMU-förberedelser i små och medelstora företag", december 1998
Industriförbundet, "Storföretagen och EMU", enkätundersökning, maj 1998
Invest in Sweden Agency, "Klimat för utländska investeringar i Sverige", 1998
Kommerskollegium, "Sveriges utrikeshandel med varor och tjänster samt direktinvesteringar", 1998-03-31
Kommerskollegium, "Sveriges utrikeshandel med varor och tjänster samt direktinvesteringar", 1998-10-06
Lehman Brothers, "Pricing in Euroland", juli 1998
Projector strategi, Svensk handel och KPMG Bohlins, "Tradepointrapporten", 1997
OECD Economic Outlook Database, november 1998
SAF, EMU-enkät, maj 1998
SAF, "Företagens prissättning i det nya Europa", januari 1999
SOU 1996:158, "Sverige och EMU"
VATT, "Vad innebär EMU-bufferte